De griffier in een spagaat: Toezicht op ‘lokale’ overheid een onmogelijke taak?

Lagere overheden gaan steeds meer samenwerken in gemeenschappelijke regelingen, zoals Sociale Diensten, Omgevingsdiensten en Shared Service Centers.  De hoeveelheid en diversiteit van deze verbonden partijen is groot en dat maakt het steeds complexer om als raadslid nog je taak van controle en verantwoording te kunnen uitvoeren. Uit onderzoek van Raadslid.nu blijkt dat maar liefst 68 procent van de ondervraagde raadsleden het toenemende aantal gemeenschappelijke regelingen als een bedreiging van de lokale democratie beschouwt. De griffier zit in een spagaat als de professional die de informatievoorziening op orde moet houden. Daarbij gaat het erom dat alle betrokkenen tijdig, juist en volledig geïnformeerd moeten worden. Het resultaat? Griffiers houden persoonlijk contact met interne beleidsambtenaren en daarnaast veel onderling contact met collega griffiers om zo te proberen de vinger aan de pols te houden voor de raadsleden die zij moeten voorzien van informatie. Dit kost de griffier enorm veel tijd en gaat bovendien ten koste van de adviserende rol die eigenlijk de focus zou moeten hebben in deze functie. Daar moet toch een oplossing voor zijn?

Samenwerkingsverbanden zorgen voor complexiteit

Samenwerkingsverbanden zorgen voor complexiteitBurgers en bedrijven willen graag inzicht hebben in wat overheden doen en waarop ze hun besluitvorming baseren. Dat zorgt voor toenemende maatschappelijke druk voor gemeenten. Daarnaast ervaren gemeenten een financiële druk om meer taken met relatief steeds minder geld en medewerkers uit te voeren. Het gezamenlijk opschalen van specifieke taken in samenwerkingsverbanden lijkt dan uitkomst te bieden. De keerzijde van de medaille is dat door steeds meer samenwerkingsverbanden complexe verbindingen ontstaan tussen deelnemende gemeenten. Dat maakt het ondoorzichtig en lastig om controle te houden op processen, informatie en besluitvorming. Raadsleden worden geacht toezicht te houden en controle uit te oefenen op de processen van ‘hun’ lokale overheid. Maar wie is die lokale overheid als je te maken hebt met meerdere gemeenten die in een samenwerkingsverband werken? Als een gemeenschappelijke regeling met eigen bestuur je de beslissingen min of meer oplegt? Hoe krijg je (weer) grip op informatie en besluitvorming?

Informatieversnippering onder de griffiers

InformatieversnipperingWaar de griffier en de raadsleden zich voorheen alleen hoefden te concentreren op de ‘eigen’ overheidsorganisatie, is de wereld behoorlijk veranderd. Waar meerdere partijen samenwerken zijn meerdere informatiestromen en beheerders van die stromen. Als er gemeenschappelijke regelingen zijn, zit daar een separaat bestuur waar weliswaar vertegenwoordigers van deelnemende lokale overheden in zitten, maar waar toch nauwelijks directe informatie-uitwisseling plaatsvindt met die vertegenwoordigde overheden. Versnipperde taken als gevolg van uitbesteding levert ook versnipperde informatie op. Griffiers moeten derhalve bij elkaar te rade gaan om snel informatie boven water te krijgen waar raadsleden om vragen of waar ze gewoon recht op hebben. Dat betekent dat te veel tijd verloren gaat met het zoeken en opvragen van informatie die eigenlijk gewoon beschikbaar zou moeten zijn voor alle betrokkenen. Het probleem is dat er geen centrale plaats bestaat waar die informatie veilig, vertrouwd en gecontroleerd kan worden ingezien door stakeholders.

Informatie komt niet door

In de huidige manier van werken blijken dus zowel mensen als informatie niet (meer) aan te sluiten op de processen en besluitvorming, zoals die gewenst zijn in het kader van transparantie en open bestuur. De organisatiestructuur (de piramide met bovenin het management) staat bijna haaks op de informatiestructuur (een omgekeerde piramide met de meeste informatie aan de top, maar de minste aan de basis, daar waar de controle en verantwoording plaatsvindt. Het druppelt als het ware niet of te langzaam door naar de mensen die – namens de samenleving - uiteindelijk de controle moeten kunnen uitoefenen. De informatievoorziening naar die raadsleden zou beter moeten. Maar ook omgekeerd. De informatie vanuit de samenleving (via de raadsleden en wethouders) zou ook sneller en beter naar de (besturen van de) gemeenschappelijke regelingen moeten kunnen doorstromen. Want wat gebeurt er bijvoorbeeld met klachten? Of als bijvoorbeeld de inning van belastingen door een speciaal daarvoor in het leven geroepen gemeenschappelijke regeling wordt uitgevoerd, gaat dat dan altijd goed? Word je er als lokale overheid flexibeler en slagvaardiger van? En vooral, wordt de burger daar vrolijker van?  In de praktijk blijkt namelijk nogal eens dat die flexibiliteit en slagvaardigheid in het geding zijn.

Concentratie van taken leidt tot minder samenhang

SamenhangHoe groter de gemeenschappelijke regeling, hoe minder samenhang er blijkt te zijn met de samenleving. Het concentreren van taken leidt tot het efficiënt uitvoeren van een specialisme. De activiteiten van de gemeenschappelijke regeling zijn vaak zo geconcentreerd op het goed uitvoeren van het takenpakket dat de kwaliteit van de informatievoorziening onderbelicht blijft. Daarmee lijkt er ook steeds minder behoefte om verantwoording af te leggen.

De griffier komt steeds verder in een spagaat. Informatie is gefragmenteerd, dus onvolledig en niet op het juiste moment beschikbaar. De processen waarlangs deze informatie beschikbaar moet komen zijn vaak niet transparant en de verantwoordelijkheid is vaak ondoorzichtig. Dat wordt deels veroorzaakt door het op afstand plaatsen van specialistische kennis en het scheiden van controle en uitvoering waardoor andere verhoudingen ontstaan die zelfs kunnen leiden tot belangen die haaks op elkaar staan. In een tijd van information overload is het nodig om precies datgene te leveren waar om wordt gevraagd. Niets meer en niets minder. Dat wil echter niet zeggen dat daarmee de transparantie en controleerbaarheid is gediend. Een verkeerde of onvolledige vraag is al snel gesteld als je door de bomen het bos niet meer ziet.

"Maar daar heeft u destijds niet om gevraagd. Met de wetenschap van nu kunnen we achteraf stellen…."

Om Mr. Dr. Guido Enthoven - oprichter van het Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) -  maar even te quoten;

“het stellen van de juiste vraag is kunst, het krijgen van het juiste antwoord een genade”

Open Data en één platform

Volledigheid en actualiteit van informatie zijn cruciaal voor het kunnen uitvoeren van controle en verantwoording. De overheid is al langer bezig met Open Data en Open Informatie; een van de ambities van de Digitale Overheid 2020. Er zijn inmiddels zo’n 7000 datasets. Informatie die machine leesbaar is, vrij van rechten en (dus) herbruikbaar. Zodat je niet steeds opnieuw het wiel hoeft uit te vinden. Dat zou een mooi begin kunnen zijn om eenduidigheid in informatievoorziening te realiseren binnen de veranderende structuren bij de lagere overheid. Daarbij blijft het echter niet. Eén platform met gecontroleerde toegang is net zo zeer van belang. Op die manier wordt het mogelijk om álle belanghebbenden op dezelfde tijd en op dezelfde manier inzichtelijk te informeren. Onafhankelijk van tijd, persoon of organisatie. De griffier kan zo zijn achterban volledig informeren. Of sterker nog, die achterban (uiteindelijk dus de maatschappij) kan zélf initiatief nemen en proactief informatie inzien. Er zijn weliswaar veel bestuurlijke lagen, maar technologisch kan deze manier van informatie opslaan en gecontroleerd delen allang worden gerealiseerd.

Vragen om een sneller paard

De menselijke factor, de nog altijd beperkte bereidheid – laat staan mogelijkheid - om belangrijke informatie te willen delen, staat het vergaand toepassen ervan echter nog in de weg. Daarnaast bestaat een verschil tussen de context van de ambtenaar en de context van de maatschappij (raadslid, wethouder) over het belang van inzichtelijkheid en volledigheid van informatiestromen. De een weet vaak niet wat de ander weet. Uiteenlopende belangen (lees: organisatie, politieke en functionele verschillen) zijn veelal oorzaak van discrepanties in informatievoorziening. Het aanbod van huidige systemen schiet tekort. Je kunt wel een regionaal raadsinformatiesysteem gaan optuigen maar dat is hetzelfde als om een sneller paard vragen. Dat is dus weer de oude manier om een verzuilde informatievoorziening te creëren als taakspecifieke omgeving voor een specifieke doelgroep; bestuurders, raadsleden, griffie. De samenleving als belangrijkste informatiebron en informatieproducent staat in dit voorbeeld ook weer buitenspel.

De oplossing is open besluitvorming

De oplossing is open besluitvorming. Dit kan alleen gerealiseerd worden met behulp van werkomgevingen die kritische informatie bereikbaar maken voor de mensen die dit nodig hebben. Deze werkomgevingen moeten aan de volgende voorwaarden voldoen:

  • Ze zijn aangepast op de gebruiker (doelgroep specifiek).
  • Ze maken deel uit van één overkoepelend platform.
  • Er wordt gebruik gemaakt van zoveel mogelijk gedeelde informatiebronnen (open data).

Als aan bovenstaande voorwaarden wordt voldaan dan is wordt Open Besluitvorming mogelijk. Met Open Besluitvorming bedoelen we dat informatie op basis van een open informatievoorziening beschikbaar is voor en door de samenleving. Daarmee krijgt besluitvorming een nieuwe dimensie. Het gaat namelijk niet langer om informatie vanuit de overheid die formeel deel uitmaakt van het besluitvormingsproces. Ook de samenleving kan informatie aandragen en reageren op beschikbare informatie waardoor nieuwe inzichten en kennis ontstaan. Open Besluitvorming zal het draagvlak voor genomen besluiten in de samenleving versterken en daarmee uiteindelijk ook de legitimiteit van raadsleden als volksvertegenwoordigers. Open besluitvorming zou daarom moeten worden omarmd.

Er bestaat een informatieplicht, maar het zou ook zonder die plicht al veel meer en beter moeten gebeuren. Het toepassen van de juiste instrumenten op het gebied van informatiebeheer en automatisering kan daarbij een belangrijke stimulans zijn om informatie op de juiste tijd op de juiste plaats te krijgen. Beschikbaar voor alle betrokkenen in een veilige, betrouwbare en controleerbare omgeving. Die wederzijdse beschikbaarheid van informatie zou betekenen dat de griffier weer terug in zijn kracht komt. Hij kan zich weer wijden aan zijn belangrijkste taak: het strategisch adviseren van de gemeenteraad.

 

De nieuwste artikelen in uw mailbox?
Blijf op de hoogte met de Eburg nieuwsbrief!